오바마 행정부의 대북정책과 북·미관계

대북 강경 기조는 유지 군사력 사용은 자제할 것

오바마 미 대통령은 최근 북한 붕괴론까지 언급하며 북한에 대한 강경 입장을 고수하고 있다. 북·미관계가 심상치 않다는 신호다. 그러나 오바마 정권은 전임 정권과 달리 일방적인 군사력 투사를 자제하고 국제 공조와 협력을 통한 대북 전략을 구사하고 있다. 이러한 전략은 한국 정부로 하여금 대미·대중·대북 관계를 설정하는데 우호적인 여건을 제공할 것이다.

최근 북·미관계가 예사롭지 않다. 북한은 2015년 새해 벽두부터 미국을 향해 날선 공세를 연일 강화하고 있으며, 미국 오바마 대통령은 최근 북한 붕괴론까지 언급하며 북한에 대한 강경한 입장을 고수하고 있다. 최근 북한은 남북대화 개선을 위한 전제조건으로 미국의 대북정책 전환을 주장한다. 하지만 이러한 북한의 전략적 의도는 성공하기 어렵다. 미국의 대북정책은 기본적으로 미국의 세계전략 및 동아시아 지역전략과 긴밀히 연계돼 있으며, 북한에 대한 신뢰가 지극히 낮은 상황에서 미국이 대북정책의 기조를 바꿀 이유도 찾아보기 힘들다. 미국의 대북정책은 미국의 동아시아전략과 복합적으로 연동된다.

북핵 문제는 미국의 세계적 안보, 구체적으로는 동아시아 지역 차원의 핵심 안보 현안이다. 북핵 문제 해결에 미·중관계의 전략적 협력은 필요충분조건이며, 미국의 동맹국 및 주요 국가들과의 외교적 유대관계 또한 중요하다. 북한의 군사적 도발은 이에 대항하기 위한 미국의 군사력 재편뿐만 아니라, 강대국의 개입에 따른 역내 안정성과도 긴밀히 연관되어 있다. 민주주의와 인권 같은 가치를 중심으로 맺은 역내 동맹국들과의 유대관계 강화는 미국의 대북 인권정책에 대한 국제적 공감대와 지지를 확산하고자 하는 미국의 전략과 연계되어 있다.

이상과 같은 주요 정책적 현안을 통해 확인할 수 있는 미국의 대북정책 특징은 다음과 같이 3가지로 분석할 수 있다. 첫째, 미국의 대북정책은 일면 ‘소극적’이면서도 ‘단호한’ 정책적 기조를 보이고 있다. 둘째, 단기적 해결이 아닌 장기적이면서도 구조적 해결을 지향한다. 셋째, 북한 문제를 국제사회의 협력을 통해 해결하고자 한다는 것이다.

그렇다면 2015년 북·미관계는 어떻게 전개될 것인가? 올 한 해 북·미관계는 전반적으로 현상 유지와 악화 국면이 반복될 것으로 예상된다. 즉 최소한 양국관계가 단기간 내에 개선되기는 어려울 것이다. 미국의 대북정책 기조가 바뀔 가능성이 지극히 낮고, 북한이 관계 개선 조치들을 적극 이행하지 않은 채 미국의 변화만을 기대할 것이기 때문이다. 양국 간 관계 진전을 가로막는 대내외 요인들이 산적해 있는 것도 부가적 이유다.

<사진> 지난해 10월 인천 아시안게임에 맞춰 방한한 북한의 황병서 군 총정치국장.

미국 대북정책 기조 변화 어려워

이다. 미국의 입장이 전환되기 위해서는 이를 채택할 수밖에 없었던 이유와 고수할 수밖에 없는 여건들이 변화해야만 한다. 미국이 ‘전략적 인내’를 선택한 주요 요인은 3가지다. 첫째, 북한에 대한 신뢰가 급격히 저하되었기 때문이다. 둘째, 지난 20년간 유화 정책과 강경 정책을 모두 써봤지만 별 효과가 없었다는 현실적 한계에 직면했기 때문이다. 마지막으로 북한의 핵 개발이 미국의 본토 안보와 사활적 이익을 ‘단기적’으로는 위태롭게 만들지 못한다는 전략적 현실 때문이다.

미국은 현재 이러한 이유들이 여전히 유효하다는 입장일 뿐 아니라, 오히려 최근 북한 인권 문제를 북핵 문제와 동일한 정책적 우선순위로 격상시키고, 소니픽처스 해킹 문제를 미국 본토에 대한 직접적 안보 위협으로 규정하는 등 대북 강압 기조를 강화하고 있는 형국이다. 아울러 미국의 대외·대내적 여건들도 대북 전략의 변화를 제약할 것이다. 먼저 미국의 단기적 관심을 요하는 이슬람 수니파 무장단체 ‘이슬람국가(IS)’ 문제와 우크라이나 문제 등이 미국이 북한 문제에 적극적으로 개입하는 것을 가로막는 장애가 될 것이다. 미국의 조야는 이러한 문제가 북핵 문제보다 더 해결하기 용이하고 시급하다고 판단하고 있다.

또한 적성국가에 대한 장기적 무시 전략이 효과적일 수 있음을 최근 쿠바와의 관계 정상화 합의를 통해 미국이 확인한 점 또한 미국의 대북 전략 변화를 어렵게 만드는 환경 중 하나다. 미국의 국내정치적 동학도 주요한 제약 요인이다. 의회를 장악하고 있는 공화당은 그간 오바마의 전략적 인내 기조를 큰 틀에서 반대하지 않고 있다.

북·미관계 개선이 난망한 또 다른 주요 이유는 북한의 대외정책이 북·미관계를 긴장 혹은 갈등 국면으로 유도할 소지가 크기 때문이다. 김정은 체제 등장 이후 북한은 대미·대중·대남 관계가 악화 및 정체되자, 대러·대일 관계 개선을 적극 추진했고, 이를 통해 생존 및 성장 환경을 개선하고자 했다. 2015년에도 북한은 미국의 전략적 인내와 외교적 강압에 직면해 미국과의 직접적 대결은 삼가며 국익 증진을 위한 다양한 전략 방안들을 모색할 것이다. 이러한 노력의 요체는 북·중·러 3국 공조의 복원 시도와 한·미·일 3국 공조의 약화 노력일 것이다. 먼저, 북한은 북·중, 북·러관계를 강화해 북·중·러 3국 공조를 복원하려 적극 노력할 것이다. 특히 미국의 대북 인권정책이 북한 정권의 붕괴를 목표로 하고 있음을 주장하며, 한반도 안정을 바라는 중국 지도부를 자극할 것이다. 그리고 북·러 정상회담 추진 등을 가시화하는 등 러시아와의 유대 강화를 통해 중국의 대북 관심을 제고하려 할 것이다.

또한 북한은 인권과 한미 연합훈련과 같이 북·중·러 3국이 공조할 수 있는 의제들을 부각시키며 미국에 대한 공동 저항 구도를 형성하는 데 주력할 것이다.

하지만 북한의 이러한 노력은 소기의 성과를 거두기 어려울 것이다. 중국과 러시아로부터 일부 협력은 기대할 수 있다고 하지만 중국과 러시아가 한반도 비핵화라는 전략적 목표를 수정하지는 않을 것이다. 한반도 및 동북아 안정이라는 자국의 핵심 국익을 저해하기 때문이다. 또한 러시아를 활용해 대중 관계를 복원하려는 북한의 의도 또한 달성되기 어려울 것이다. 북한에 러시아는 중국의 대체재가 될 수 없음을 중국이 잘 알고 있기 때문이다.

아울러 북한은 한·미·일 3국 공조에 균열을 내기 위해 적극 노력할 것이다. 북한은 한일관계 경색 국면을 활용해 독도 문제나 역사 인식 문제 등과 관련해 남북 공조의 형태를 적극 취함으로써 한일관계의 이완을 지속시키고자 노력하고 있다. 그리고 한국 내 정치·사회적 상황을 예의주시하며, 한국 내 반미감정을 부추기려 노력할 것이다.

하지만 이러한 북한의 노력은 성공하기 어렵다. 먼저 북한이 대중·대러 관계를 개선하고자 한다면 한·미·일 3국 공조 역시 이에 대응해 강화될 것이기 때문이다. 북한이 대일 관계에서 일부 가시적 성과를 얻을 가능성이 있지만, 그 관계가 오랫동안 지속되지는 않을 것이다. 당장 2015년 상반기 중 일본이 집단자위권을 법제화하려는 시도를 할 경우 북·일관계는 다시 경색될 가능성이 높다. 북한은 이 문제가 기본적으로 북한 급변사태를 상정하고 있으며, 일본의 군사적 개입의 핑계가 될 수 있다고 강력히 반발할 것이기 때문이다. 무엇보다 일본이 미국과 한국의 의심을 무릅쓰면서까지 대북 협력관계를 증진시키지는 않을 것이다.

<사진> 미군은 대규모 지상군 파견 대신 해·공군력을 활용해 한국을 지원할 것으로 전망된다. 사진은 주한 미군 오산기지의 전투기.

미, 핵우산 한층 강화할 것으로 예상

북·미관계 개선을 기대하기 어려운 마지막 이유로는, 북한이 남북관계를 전략적으로 활용해 북·미관계에 영향을 미치려는 노력 또한 실패할 가능성이 높기 때문이다. 북한은 미국이 기대하는 태도 변화나 관계 진전 조치의 이행을 거부한 채, 남북관계를 활용해 자신들의 전략적 가치를 높이고, 이를 통해 미국의 태도 변화를 강제하고자 노력 중이다. 지난해 10월 황병서 일행의 방한이나 올해 김정일 신년사에서 밝힌 남북 (최)고위급 회담 제안의 이면에는 이러한 북한의 전략적 의도가 담겨 있다.

하지만 북한의 의도는 달성되기 어려울 것이다. 먼저 한국과 미국은 북한 문제와 관련해 한미동맹-남북관계-북·미관계의 선순환을 소중히 그리고 굳건히 견지하고 있다. 즉, 북한의 계산과는 달리 한미동맹의 근간을 훼손하는 그 어떠한 남북관계 개선도 현실화되기 어렵다. 설사 남북관계가 획기적으로 진전되더라도 그 자체가 북·미관계 개선의 주요한 독립변수가 될 가능성도 그다지 높지 않다. 김대중 정부와 노무현 정부 시기에 확인했듯이, 남북관계의 진전이 북·미관계 진전의 충분조건이 아니기 때문이다. 오히려 필요조건에 가깝다.

그렇다면 이러한 북·미관계의 경색 국면 속에서 한국이 고려해야만 하는 전략적 함의는 무엇일까? 첫째, 상대적 국력 쇠퇴를 경험하고 있는 미국이 대중 견제를 강화하면서, 이러한 기조에 한국이 적극 공조할 것을 요구할 수도 있다. 이 경우 한국이 미국의 요구에 호응하지 않으면 한미동맹의 약화를 초래할 위험이 있다.

반대로 미국의 중국 견제 노선을 전적으로 따른다면 중국과의 관계가 경색되어 상당한 경제 및 외교적 손실을 입을 수 있다. 국력 신장에 따라 자신감을 얻은 중국이 미국의 압력에 저항할 가능성이 나날이 커지고 있다. 그러나 아직 미국과 정면 대결할 입장은 아니기 때문에 중국은 주로 대중 공조에 참여한 한국을 강하게 압박하고 나올 수 있다. 이러한 딜레마를 전략적으로 ‘헤징(hedging)’할 수 있는 전략적 혜안이 필요하다.

둘째, 미국의 아시아 중시 및 동맹 강화 정책에 따라 미국은 한국에 대한 방위공약을 전반적으로 높은 수준으로 유지할 것이며, 핵우산은 한층 강화될 것이다. 북한의 핵무장에 따라 동맹국인 한국의 요구가 커지고 있기 때문이다. 그러나 미국은 주로 해·공군력을 활용해 한국을 지원할 것이다. 반면 지상군의 대규모 투입은 주저할 것이다. 이 경우 한국의 육군력 증강이 필요하나 이는 현실적으로 쉽지 않다. 따라서 해·공군을 중심으로 하는 미국의 동아시아전략과 미군 재편은 한미동맹에 불확실성을 높일 수 있다. 아울러 미국 방위공약의 가시성을 줄여 우리 국민들이 한미동맹의 가치를 평가절하하게 될 위험성도 있다.

셋째, 미국은 장기적 차원에서 동아시아전략과 대북정책을 추진하고 있다. 아울러 전임 정권과 달리 일방적인 군사력 투사를 자제하고 국제 공조와 협력을 통한 전략을 구사하고 있다. 이러한 전략은 한국 정부로 하여금 대미·대중·대북 관계를 설정하는 데 우호적인 여건을 제공할 것이다. 이는 한국이 외교안보전략을 민족의 숙원인 통일정책과 긴밀히 연계할 수 있는 호기이기도 하다. 따라서 한국이 주도적으로 국제 협력 구도를 창출하고 그 과정에서 주도권을 행사할 수 있는 면밀한 통일외교전략 수립에 노력을 경주해야 할 것이다.

정성윤 통일연구원 부연구위원
고려대 국제정치학 박사. 고려대 일민국제관계연구원 연구교수, 미국 아메리칸대 방문연구위원 역 임. 현재 국무총리실 국정과제평가기획단 위원.